Lorna E. Püschel, abogado de la PUCV (2009) y máster en Derecho Ambiental de la University College of London (2008)
En tiempo récord fue aprobado por la Cámara de Diputados, en su tercer trámite legislativo, el proyecto de ley que modifica buena parte de la legislación base en materia ambiental. Ahora queda esperar el pronunciamiento del Ejecutivo, tras lo cual vendrá la promulgación y publicación del texto (luego del control obligatorio de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto a ciertas disposiciones).
El proyecto de ley en cuestión tiene nueve artículos, además de los transitorios. Los dos primeros son los que introducen el cambio fundamental a las bases del derecho ambiental como lo conocemos hoy. El artículo primero introduce modificaciones a la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA) y el segundo crea la Superintendecia del Medio Ambiente y fija su Ley Orgánica Constitucional. Como buen proyecto de ley modificatorio, el texto se limita a decir cosas como “introdúzcase, luego de la coma…” o “elimínese el punto seguido y agréguese la siguiente oración…”, lo que hace súmamente difícil comprender, de su sola lectura, qué cambios se están haciendo. Afortunadamente, dos diligentes y generosos colegas se dieron el trabajo de cortar y pegar textos hasta armar una versión refundida con las modificaciones destacadas, y la compartieron conmigo.
¿Qué cambios trae la nueva ley? En esta oportunidad sólo me voy a referir a la parte del proyecto que modifica la LBGMA, ya que la creación de la Superintendencia es más bien una novedad en el sistema, que una variación del mismo. Las principales modificaciones que introduce el proyecto son las siguientes:
a) Evaluación Ambiental Estratégica
Se incorpora, como un nuevo instrumento de gestión ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). ¿De qué se trata? Se trata de introducir consideraciones ambientales ya no a nivel de proyectos específicos, como sucede con la Evaluación de Impacto Ambiental, sino a nivel de políticas, planes y programas. En la versión nacional, la EAE recaerá sobre las “políticas y planes de carácter normativo general, así como sus modificaciones sustanciales, que tengan impacto sobre el ambiente o la sustentabilidad, que el Presidente de la República, a proposición del Consejo de Ministros (…) decida”. Como se ve, se establece como un instrumento obligatorio, pero sólo para algunas políticas y planes que serán definidos en el camino. En todo caso, explícitamente se incluyen aquí los instrumentos de planificación territorial (IPT), que hasta hoy quedaban bajo el alero del SEIA.
Este es un instrumento extremadamente positivo que, suponiendo su buen funcionamiento, va a quitarle un gran peso al SEIA (peso que no debería soportar). La clave, eso sí, va a ser cómo se implementa; aquí no es tan fácil como copiar el ejemplo europeo. Afortunadamente, la CONAMA, con apoyo económico de la Comisión Europea, está actualmente desarrollando el Proyecto “Apoyo a la Evaluación Ambiental Estratégica en Chile”, que justamente tiene por objetivo dilucidar la mejor forma de implementar la EAE en el país.
b) Institucionalidad
Tras quince años de existencia, la querida, odiada y vilipendiada CONAMA desaparece. Se crean, en su reemplazo, dos órganos: el Ministerio del Medio Ambiente, encargado de elaborar políticas y normas, y el Servicio de Evaluación Ambiental (SAE), encargado del SEIA. Complementaria a éstos, en ley aparte, se crea la Superintendencia del Medio Ambiente, destinada a fiscalizar y aplicar sanciones por incumplimientos en materia ambiental.
c) Calificación ambiental en el SEIA
Quienes están familiarizados con el funcionamiento del SEIA, conocerán las falencias del sistema. Aunque con la nueva ley no todo mejora (hay cambios más bien cosméticos), sí introduce cambios positivos, que presumo van a mejorar la evaluación ambiental de los proyectos. Lo que antes conocíamos como COREMAs – los órganos que califican ambientalmente los proyectos a nivel regional -, ahora pasarán a ser las Comisiones de Evaluación. Si uno revisa su conformación, sin embargo, se da cuenta que el cambio es cosmético: serán presididas por el Intendente e integrada por los Secretarios Regionales Ministeriales del Medio Ambiente, de Salud, de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Energía, de Obras Públicas, de Agricultura, de Vivienda y Urbanismo, de Transportes y Telecomunicaciones, de Minería, y de Planificación, y el Director Regional del Servicio, quien actuará como secretario. Quienes quedan fuera, en suma, son los Gobernadores.
En contraste, la buena noticia es que se aprecia un esfuerzo por tecnificar la calificación ambiental. Así, el nuevo artículo 9 bis de la LBGMA, dispone que los proyectos o actividades sometidos al SEIA deberán ser aprobados o rechazados “sólo en virtud del Informe Consolidado de Evaluación en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación ambiental vigente” y se agrega que el incumplimiento a ello se considerará un vicio esencial en el procedimiento de calificación ambiental. La clave será, sin duda, cómo se interprete la expresión “en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación ambiental vigente”, pero aun así me parece destacable.
d) Modificación de la RCA
La nueva ley incorpora explícitamente la posibilidad de modificar las RCA “cuando ejecutándose el proyecto, las variables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir dichas situaciones.” Si bien esta facultad ya ha sido ejercida (en el proyecto Valdivia de Celco, por ejemplo), y validada por la Contraloría General de la República, dicho reconocimiento legal es un respaldo significativo a la actuación administrativa en pos de proteger el ambiente.
e) Caducidad de la RCA
Se introduce la figura de la caducidad de las RCA. Hasta hoy, un titular que obtenía su RCA favorable podía dejar transcurrir muchos años antes de comenzar a ejecutar el proyecto, en circunstancias que dicho lapso podía significar, por ejemplo, un cambio significativo en la línea de base del mismo. Según el nuevo artículo 25 ter, “la resolución que califique favorablemente un proyecto o actividad caducará cuando hubieren transcurrido más de cinco años sin que se haya iniciado la ejecución del proyecto o actividad autorizada, contado desde su notificación.” Podría haber sido menor el tiempo (como en el proyecto original, que era de 3 años), pero es sin duda un cambio positivo.
f) Participación en el SEIA
Dos modificaciones a destacar. La primera es que se introduce una nueva etapa de participación para los Estudios de Impacto Ambiental (EIAs) cuando éstos, durante el procedimiento de evaluación, sean objeto de aclaraciones, rectificaciones y ampliaciones que afecten sustantivamente los impactos ambientales del proyecto. Y la segunda es que se amplía el espectro de participación a las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIAs), aunque con matices. El verbo “podrán” que utiliza la ley, indica que la autoridad (las Direcciones Regionales del SEA o su Director Ejecutivo, según el caso) está facultada, pero no obligada a realizar un proceso de participación ciudadana en las DIAs. ¿En qué supuestos? Cuando lo soliciten al menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica o un mínimo de diez personas naturales directamente afectadas.
Por último, hago presente que existe la posibilidad de reclamar cuando las observaciones formuladas a través de la participación ciudadana no hubiesen sido “debidamente consideradas” en los fundamentos de la RCA. Hasta ahora, la norma dice “debidamente ponderadas”; sería interesante conocer las razones tras dicho cambio de lenguaje, para luego entrar a elucubrar las consecuencias.
g) Acceso a la información ambiental
En el Título II sobre Instrumentos de Gestión Ambiental, se introduce un párrafo 3 bis sobre el Acceso a la Información Ambiental. Lo que se hace es explicitar, para el área de la información ambiental, lo ya reconocido en la Ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública. Se incluyen aquí obligaciones de proporcionar información cuando se solicite y también de difundir información activamente (incluyendo un Sistema Nacional de Información Ambiental).
h) Control judicial
Todas aquellas materias hoy radicadas en los juzgados de letras en lo civil se entregan al Tribunal Ambiental, un tribunal especial de carácter mixto, cuya creación dependerá de la tramitación del proyecto de ley presentado hace un par de semanas en el Congreso. ¿Qué materias le tocará conocer? Varias, incluyendo las sanciones aplicadas por la Superintendencia del Medio Ambiente, las reclamaciones contra las RCA (o las resoluciones de recursos administrativos recaídas en ellas) y las reclamaciones contra los D.S. que establezcan normas de calidad, de emisión, declaraciones de zona y planes. Entiendo que pueden pronunciarse sobre la existencia de daño ambiental, pero no sobre la responsabilidad por el mismo. (Ver aquí proyecto de ley que crea el Tribunal Ambiental).
Ahora sólo queda esperar el avance final en la tramitación del proyecto. Si la velocidad sigue constante, no pasará mucho tiempo hasta que tengamos el nuevo texto en nuestras manos, probablemente seguido de invitaciones a sendos seminarios y publicaciones actualizadas.
Actualización: con fecha 26 de enero de 2010 se publicó en el Diario Oficial la Ley Nº 20.417, que Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. En la página de BCN es posible encontrar una versión actualizada (no oficial) de la LBGMA.
